Debaty sejmoweSzosta Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie terminowego wydawania aktów wykonawczych do ustaw

   W odpowiedzi na interpelację posła Jerzego Jaskierni w sprawie terminowego wydawania aktów wykonawczych do ustaw, uprzejmie przedstawiam następujące wyjaśnienia.

   W 1996 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w Urzędzie Rady Ministrów oraz niektórych ministerstwach kontrolę wydawania przez organy administracji rządowej aktów wykonawczych do ustaw. Kontrolą objęto okres od 7 grudnia1992 r. do 31 grudnia 1995 r., a zatem dotyczyła ona działalności prawotwórczej kilku kolejnych gabinetów różnych koalicji. W wystąpieniach pokontrolnych, skierowanych w 1997 r. do ówczesnego prezesa Rady Ministrów Włodzimierza Cimoszewicza oraz szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Grzegorza Rydlewskiego, podniesiono m.in. zarzuty niewydania lub nieterminowego wydania niektórych aktów wykonawczych oraz braku dostatecznie efektywnego nadzoru i kontroli wykonywanych w tym zakresie nad ministrami i kierownikami urzędów centralnych przez kolejnych prezesów Rady Ministrów. Nie istniejącemu już Urzędowi Rady Ministrów zarzucono m.in. brak opracowania efektywnych i skutecznych metod realizowania przez premiera nadzoru i kontroli w zakresie wydawania aktów wykonawczych.

   W swoich odpowiedziach ówczesny prezes Rady Ministrów Włodzimierz Cimoszewicz oraz szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Grzegorz Rydlewski nie zgodzili się z zasadniczymi zarzutami NIK. Uznając jednakże potrzebę wykorzystania niektórych uwag NIK, zapowiedzieli doskonalenie systemu kontroli, w szczególności zaś sformalizowanie procedur kontrolnych dotyczących wydawania obligatoryjnych aktów wykonawczych poprzez wydanie w tym zakresie stosownego zarządzenia prezesa Rady Ministrów. Do czasu zakończenia misji rządu Włodzimierza Cimoszewicza nie wprowadzono jednak żadnych zmian w funkcjonującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów systemie monitoringu i kontroli realizacji aktów wykonawczych do ustaw przez organy administracji rządowe ani też nie wydano zapowiedzianego zarządzenia prezesa Rady Ministrów.

   Rząd Włodzimierza Cimoszewicza pozostawił zaległości w realizacji obligatoryjnych aktów wykonawczych do ustaw sięgające na dzień 31 października 1997 r. ok. 320 aktów; przy czym brakowało także projektów takich aktów oczekujących na rozpatrzenie przez nowo powołaną Radę Ministrów lub stałe komitety Rady Ministrów.

   Rząd Jerzego Buzka, rozpoczynając swą pracę, zastał zatem znaczne zaległości w tym zakresie, podejmował niejednokrotnie opracowanie projektów aktów wykonawczych niejako ˝od zera˝ i mimo dużego wysiłku poszczególnych ministerstw oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów istniejącego stanu zaległości nie udało się zmniejszyć, chociaż Rada Ministrów, prezes Rady Ministrów oraz ministrowie w okresie od 31 października 1997 r. do końca lutego 1998 r. wydali łącznie ok. 250 rozporządzeń.

   Nie ulega wątpliwości, że na zastany przez rząd premiera Jerzego Buzka oraz utrzymujący się stan zaległości w realizacji aktów wykonawczych miały przede wszystkim wpływ przyczyny obiektywne, niezależne od organów administracji rządowej, a w szczególności:

   - wielka i nie mająca precedensu w przeszłości dynamika procesu legislacyjnego w ostatniej fazie prac parlamentu poprzedniej kadencji, przy czym wiele z uchwalonych wówczas ustaw, przewidujących znaczną liczbę aktów wykonawczych, weszło w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.,

   - coraz większa liczba ustaw jest uchwalana z inicjatywy innych podmiotów niż rząd, głównie z inicjatywy poselskiej, w związku z czym rząd nie dysponuje przygotowanymi wcześniej, jak to ma miejsce w odniesieniu do rządowych projektów ustaw, projektami podstawowych aktów wykonawczych,

   - rządowe projekty ustaw ulegają nieraz znacznym zmianom w toku prac parlamentarnych, co sprawia, że przygotowane wcześniej projekty aktów wykonawczych stają się nieaktualne i konieczne jest przygotowanie nowych projektów aktów wykonawczych lub dokonanie gruntownych korekt w istniejących projektach,

   - w wielu przypadkach ustawy określają jedynie krótkie, np. dwutygodniowe,vacatio legis, które jest zbyt krótkie dla przygotowania wielu, nieraz obszernych i skomplikowanych pod względem prawnym i merytorycznym aktów wykonawczych, które muszą zostać opracowane, uzgodnione i zaopiniowane w obowiązującym trybie, co oznacza m.in. konieczność przeprowadzenia uzgodnień międzyresortowych (zgodnie z obowiązującym Regulaminem pracy Rady Ministrów) czy przekazania ich do zaopiniowania przez związki zawodowe, organizacje pracodawców lub inne właściwe organy i instytucje; praktyka pokazała, że dochowanie określonych w obowiązujących przepisach, także rangi ustawowej, procedur przygotowania i wydania aktu wykonawczego, wymaga dłuższego okresu aniżeli zakładał ustawodawca, określając vacatio legis dla danej ustawy,

   - niektóre upoważnienia do wydania aktów wykonawczych okazały się po wejściu w życie Konstytucji RP niemożliwe do wykonania, przy czym odnosi się to niestety także do ustaw uchwalonych już po dacie przyjęcia konstytucji w referendum konstytucyjnym; dotyczy to w szczególności delegacji do wydania zarządzeń przez kierowników urzędów centralnych, którzy utracili prawo do wydawana aktów powszechnie obowiązujących.

   Wskazane wyżej obiektywne przyczyny zaległości w wydawaniu aktów wykonawczych nie mogą oczywiście osłabić jednoznacznie negatywnej oceny zjawiska nieterminowego wydawania aktów wykonawczych do ustaw. Zaległości dotyczą głównie aktów wykonawczych do ustaw uchwalonych w końcowej fazie prac parlamentu poprzedniej kadencji, które weszły w życie od 1 stycznia br. lub w terminie późniejszym. Dlatego też problemy związane z wydaniem zaległych aktów wykonawczych były już dwukrotnie omawiane na posiedzeniach Rady Ministrów pod przewodnictwem premiera Jerzego Buzka, a właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zostali zobowiązani przez Radę Ministrów i prezesa Rady Ministrów do pilnego usunięcia, a tam gdzie okaże się to obiektywnie niemożliwe, do zmniejszenia istniejących zaległości.

   Uwzględniając powyższe, jak również deklaracje złożone wobec NIK w imieniu poprzedniego gabinetu, poleciłem dokonanie pilnej analizy funkcjonującego w kancelarii systemu monitoringu i kontroli terminowości opracowania i wydawania aktów wykonawczych przez organy administracji rządowej z punktu widzenia możliwości zwiększenia efektywności i skuteczności. Poleciłem jednocześnie opracowanie w trybie określonym Regulaminem pracy Rady Ministrów projektu zarządzenia prezesa Rady Ministrów w tej sprawie, które zostanie wydane w ramach realizacji nadzorczych i kontrolnych funkcji premiera wobec członków Rady Ministrów oraz kierowników urzędów centralnych, na których to organach bezpośrednio spoczywają obowiązki związane z terminowym opracowaniem i wydaniem aktów wykonawczych do ustaw.

   Jednocześnie, w ramach podjętych już prac nad dostosowaniem obowiązujących ustaw do wymogów nowej konstytucji, prezes Rady Ministrów polecił właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych pilne przygotowanie stosownych nowelizacji przepisów ustaw zawierających upoważnienia dla tych organów, które nie mogą zostać pod rządami nowej konstytucji wykonane bądź to z uwagi na wskazaną już wyżej utratę przez kierowników urzędów centralnych uprawnień do wydawania zarządzeń o charakterze powszechnie obowiązującym, bądź też z uwagi na niespełnianie wymogu, o którym mowa w art. 92 ust. 1 in fine konstytucji (brak określenia zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczących treści aktu).

   Powyżej wskazane działania powinny w najbliższym czasie doprowadzić do zmniejszenia stanu zaległości, eliminacji upoważnień niewykonalnych i niezgodnych z konstytucją, a w przyszłości do istotnej poprawy w zakresie terminowości realizacji upoważnień ustawowych przez organy administracji rządowej.

   Rząd jeszcze w marcu br., a następnie raz na dwa miesiące, będzie - wzorem lat poprzednich - przedstawiał Wysokiej Izbie okresowe informacje o stanie realizacji przez organy administracji rządowej obligatoryjnych upoważnień ustawowych do wydania aktów wykonawczych.

   Co się tyczy roli Rady Legislacyjnej przy prezesie Rady Ministrów w procesie przygotowania aktów wykonawczych do ustaw, należy stwierdzić, że z uwagi na usytuowanie Rady pośród organów opiniodawczo-doradczych Rady Ministrów i prezesa Rady Ministrów, skład oraz tryb jej pracy, Rada koncentruje swoją działalność wokół węzłowych problemów legislacyjnych rządu, stanu prawa w poszczególnych jego dziedzinach, jak również zgodności ustaw z konstytucją oraz prawem Unii Europejskiej. Dlatego też problematyka aktów wykonawczych do ustaw, których jedna tylko ustawa może przewidzieć nawet kilkadziesiąt, absorbuje aktualnie uwagę Rady głównie w aspekcie konstytucyjnym, w szczególności z punktu widzenia zgodności z postanowieniami konstytucji, która wprowadziła tzw. zamknięty system źródeł prawa. Dlatego Rada opiniuje jedynie projekty nielicznych aktów wykonawczych do ustaw, które budzą zasadnicze wątpliwości z uwagi na występujące problemy prawne. Rada działa w tym zakresie najczęściej na wniosek właściwego ministra lub sekretarza Rady Ministrów, chociaż, zgodnie z przyjętymi ustaleniami, Rada otrzymuje projekty wszystkich aktów normatywnych, które przewidziane są do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.

   Pragnę także poinformować, że w projektowanej nowelizacji Regulaminu pracy Rady Ministrów przewiduje się zwiększenie roli Rady Legislacyjnej w rządowym procesie legislacyjnym poprzez włączenie Rady do grupy organów i instytucji objętych obligatoryjnie tzw. uzgodnieniami międzyministerialnymi (dawniej międzyresortowymi) oraz wprowadzenie obowiązku ustosunkowania się do opinii wrażonej przez Radę. W pierwszej dekadzie marca przez prezesa Rady Ministrów zostanie powołana Rada Legislacyjna nowej kadencji, która funkcjonować będzie w oparciu o nową podstawę prawną, tj. rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 23 lutego 1998 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (DzU nr 25, poz. 134).

   Minister

   Wiesław Walendziak

   Warszawa, dnia 27 lutego 1998 r.