Debaty sejmoweSzosta Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie wdrożenia ˝Planu finansowania odbudowy terenów popowodziowych˝

   W związku z interpelacją posła Jana Łopuszańskiego oraz grupy posłów AWS w sprawie wdrożenia ˝Planu finansowania odbudowy terenów popowodziowych˝ prezentowanego przez Akcję Wyborczą Solidarność w ramach kampanii wyborczej do Sejmu RP informuję, że przedłożony projekt był przedmiotem szczególnie wnikliwych analiz i konsultacji. Interesujący w zamyśle, trafiający w społeczne oczekiwania i potrzeby plan ten rodzi jednak wiele wątpliwości z punktu widzenia założeń i praktyki realizacyjnej polityki finansowej państwa.

   W odniesieniu do propozycji utworzenia i finansowania Funduszu Odbudowy i Rozwoju Śląska i Podkarpacia nasuwają się następujące uwagi i wątpliwości:

   Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe, ustalająca zasady i tryb gromadzenia zasobów pieniężnych objętych budżetem państwa i przeznaczenia tych zasobów na finansowanie zadań wynikających z funkcji państwa, umożliwia (art. 18 ustawy) wyodrębnienie z budżetu państwa zadania państwowego i jego finansowanie w ramach państwowego funduszu celowego utworzonego na podstawie ustawy.

   Skutkiem powyższej regulacji ustawowej jest to, iż na zadania określone w ustawie powołującej fundusz mogą być przeznaczone tylko środki ze źródeł wskazanych w tej ustawie. W celu zapewnienia ciągłości finansowania zadań źródła dochodów funduszu i sposób ich wykorzystywania powinny zapewnić ich ˝odnawialność˝.

   W planie nie proponuje się jednak dochodów funduszu, a wskazuje jedynie jako źródła finansowania - pakiety obligacji. Projekt planu nie określa również, czy fundusz będzie sam emitował obligacje, czy też źródłem finansowania miałyby być obligacje skarbu państwa.

   Zadania, które miałyby być finansowane z funduszu, zostały sformułowane bardzo ogólnie, co uniemożliwia określenie obszaru oraz konkretnych przedsięwzięć przewidzianych do finansowania. Efektem tego może być zamiast oczekiwanej koncentracji nakładów ich rozproszenie na różnorodnych przedsięwzięciach na znacznym obszarze.

   Zdaniem ministra finansów trudno zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w komentarzu, że proponowany plan nie obciąża w sposób istotny budżetu, gdyż:

   1) wyemitowane obligacje trzeba byłoby wykupić i na bieżąco obsługiwać najprawdopodobniej ze środków budżetu państwa; podany w pkt. 1.1. komentarza argument, że ciężar finansowania poniosą:

   a) osoby fizyczne i prawne - nie jest prawdziwy, gdyż osoby te jedynie pożyczają swoje pieniądze na finansowanie wydatków związanych z usuwaniem skutków powodzi, traktując to równocześnie jako lokatę, która ma przynieść zysk a nie stratę,

   b) banki kredytujące - budzi co najmniej zdziwienie, gdyż banki nie są powołane do działalności charytatywnej,

   2) zmniejszyłyby się dochody z budżetu państwa z podatków dochodowych od osób prawnych i fizycznych w związku z proponowanymi ulgami w tych podatkach; na marginesie należałoby zauważyć, że stopniowe obniżanie podatku dochodowego od przedsiębiorstw to nie to samo, co rozszerzanie katalogu ulg w tym podatku.

   W odniesieniu do stworzenia nowych ulg podatkowych i ich wpływ na budżet państwa;

   Wątpliwości budzi teza, że oprocentowanie obligacji powodziowych nie opóźni procesu wygaszania inflacji. Przedstawiony rachunek nie uwzględnia zwolnienia podatkowego, które de facto jest wyższe niż 5% czy 7,5% dyskonta.

   Proponowane zwolnienia podatkowe i równocześnie możliwość sprzedaży obligacji już na I sesji giełdowej powoduje możliwość spekulacyjnych działań polegających na kilkakrotnym zakupie i sprzedaży obligacji przy zaangażowaniu tej samej puli środków i za każdym razem korzystanie z ulgi podatkowej, co znalazłoby wyraz w obniżeniu dochodów budżetu państwa. Podstawową cechą planu (sprowadzonego do idei powołania funduszu celowego pod nazwą Fundusz Odbudowy i Rozwoju Śląska i Podkarpacia, który byłby zasilany ze środków budżetowych, uzyskanych ze sprzedaży specobligacji powodziowych) kreującą popyt na przedmiotowe obligacje ma być podwójna ulga podatkowa:

   a) dla osób fizycznych - odpis od podstawy opodatkowania,

   b) dla osób prawnych - zwolnienie dochodów ze sprzedaży oraz z tytułu odsetek.

   Biorąc pod uwagę trudną sytuację budżetową, zakres już funkcjonujących preferencji oraz konieczność sfinansowania reformy służby zdrowia (kompensaty składki na ubezpieczenie zdrowotne), ubezpieczeń emerytalnych oraz reformy samorządowej - głównie kosztem podatku dochodowego od osób fizycznych - wprowadzenie nowych ulg w podatku dochodowym od osób fizycznych prowadziłoby do znacznego osłabienia kondycji finansów publicznych i mogłoby wywołać negatywne skutki w realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa i budżetów samorządowych. Takie działania, zamiast poprawić możliwości odbudowy terenów objętych powodzią, zmniejszyłyby skuteczność realizacji postawionych celów.

   Jednocześnie nawiązując do propozycji zawartych w pkt. 7 planu należy zwrócić uwagę na fakt, że przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (DzU z 1993 r. nr 106, poz. 482 z późn. zm.) nigdy nie przewidywały zwolnienia dochodów z tytułu odsetek od jakichkolwiek obligacji. Wprowadzenie takiego typu zwolnienia dla osób prawnych, niezależnie od doniosłości zakładanych celów planu finansowania odbudowy terenów popowodziowych, budzić musi zastrzeżenia.

   W nawiązaniu zaś do pkt III komentarza stwierdzającego, że podatek dochodowy od przedsiębiorstw jest zbyt wysoki należy dostrzec, że zostały już wprowadzone systemowe rozwiązania mające na celu zmniejszenie obciążeń z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych, obejmujące wszystkich podatników. Od 1997 r. następuje corocznie sukcesywne obniżanie stopy podatku dochodowego od osób prawnych.

   Odrębnym zagadnieniem jest sprawa związana z obniżeniem poziomu rezerw obowiązkowych bankom, które udzielałyby pożyczek na zakup obligacji powodziowych.

   Zagadnienia gospodarki finansowej banków oraz ustalania zasad gromadzenia rezerw obowiązkowych banków w NBP określają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo budżetowe (DzU nr 140, poz. 939) i o Narodowym Banku Polskim (DzU nr 140, poz. 938).

   Zasady udzielania kredytów normują przepisy art. 69 i art. 70 Prawa bankowego, z których wynika, że udzielenie kredytu oraz sposób jego zabezpieczenia określa umowa kredytu zawarta pomiędzy bankiem a kredytobiorcą. Ponadto z przepisu art. 129 Prawa bankowego wynika, że banki prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową w sposób zapewniający pokrycie z uzyskanych przychodów kosztów działalności oraz zobowiązań. Wymienione przepisy uniemożliwiają więc zajęcie stanowiska w kwestii poruszonej w pkt. 5 planu, a dotyczącej upowszechnienia akcji udzielania dla ludności kredytów na zakup obligacji, pod ich zastaw. Są to bowiem suwerenne decyzje banków.

   Zasady i tryb naliczania i utrzymywania rezerw obowiązkowych w NBP, w tym rodzaje rachunków bankowych, których nie dotyczy obowiązek utrzymywania rezerw, ustala zgodnie z przepisem art. 40 ustawy o Narodowym Banku Polskim Zarząd NBP.

   W odniesieniu do kwestii istniejących źródeł finansowania likwidacji skutków powodzi;

   W budżecie 1998 r. ujęte są trzy źródła pozwalające na finansowanie likwidacji skutków powodzi. Są to:

   a) rezerwa budżetowa w kwocie 862 mln zł, przeznaczona na likwidację skutków powodzi,

   b) równowartość części środków z pożyczki Banku Światowego, wynoszącej 200 mln USD (w 1998 r. - 376 345 tys. zł), przeznaczonej na likwidację skutków powodzi, w tym na:

   - finansowanie gminnych projektów inwestycyjnych dotyczących odbudowy i modernizacji obiektów uszkodzonych w efekcie powodzi na obszarach sześciu województw,

   - oraz opracowanie i wdrożenie systemu osłony przeciwpowodziowej w górnym dorzeczu Odry i górnej Wisły,

   c) równowartość części środków z pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego, wynoszące 225 mln ECU (w 1998 r. - 376 345 tys. zł), przeznaczonej na:

   - odbudowę wałów przeciwpowodziowych,

   - odbudowę zbiorników retencyjnych i infrastrukturę techniczną w lasach,

   - odbudowę dróg.

   Niezależnie od tych kwot na cele związane z odbudową popowodziową przeznaczone zostały środki z rezerwy celowej budżetu państwa na wyrównanie ustawowych ulg w podatku rolnym z tytułu klęski żywiołowej oraz na zadania własne gmin z terenów dotkniętych powodzią w wysokości 284 mln zł.

   Wraz z zaangażowaniem środków z innych źródeł finansowych (środki pomocowe PHARE, NFOŚiGW, Fundusze Pomocowe, środki własne gmin, środki banków komercyjnych przeznaczone na kredyty preferencyjne dla przedsiębiorstw i dla rolników dotkniętych skutkami powodzi oraz na remonty i odbudowę mieszkań i domów) łączna kwota skierowana na realizację zadań w dziedzinie usuwania skutków powodzi w 1998 r. osiągnęła wartość przekraczającą 3 mld zł.

   Osobnym zagadnieniem są trudności z uruchamianiem i wykorzystywaniem tych środków wynikające z narzuconych procedur organizacyjnych i formalnoprawnych.

   W odniesieniu do kwestii możliwości wykorzystania środków uzyskanych z obligacji na budownictwo komunalne;

   Z przeprowadzonych analiz wynika, że wdrożenie omawianego planu i co za tym idzie wykorzystywanie zgromadzonych środków finansowych w projektowanym Funduszu Odbudowy i Rozwoju Śląska i Podkarpacia oraz innych terenów dotkniętych lub zagrożonych skutkami powodzi stanowiłoby o rozproszeniu tych środków, co prowadziłoby do tego, że byłyby one dalece niewystarczające w stosunku do potrzeb wynikających z usuwania szkód popowodziowych.

   Rozwój różnorodnych form budownictwa mieszkaniowego, w tym także budownictwa o charakterze socjalnym, powinien wynikać z rządowych programów kształtowania polityki mieszkaniowej państwa. Obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych znajduje się przygotowana przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast średniookresowa strategia sektorowa w zakresie gospodarki przestrzennej, nieruchomości i budownictwa mieszkaniowego. W materiale tym przedstawiona została koncepcja rozwoju różnorodnych form budownictwa mieszkaniowego, poprzez budownictwo mieszkań na własność, budownictwo czynszowe o umiarkowanych czynszach (realizowane głównie przez towarzystwa budownictwa socjalnego), przeznaczonego dla osób najuboższych, w tym bezdomnych, osób i rodzin chwilowo pozbawionych dachu nad głową, rodzin pozbawionych dochodów oraz z różnych przyczyn nie kwalifikujących się do wynajmu lokali gminnych. Finansowanie budowy takich budynków powinno się odbywać przy jak największym udziale środków niepublicznych.

   Przedstawione wątpliwości, uwagi i konstatacje nie stanowią rekomendacji dla wykorzystania wprost przedstawionego planu finansowania odbudowy terenów dotkniętych skutkami powodzi i finansowania budownictwa komunalnego w celu przeciwdziałania zjawisku bezdomności. W chwili obecnej, ze względu na niedostatki formalne tego planu, jak również brak dokładnego rozpoznania możliwości pozyskania dla jego realizacji nieodzownych partnerów, w szczególności banków komercyjnych, trudno o jednoznaczną decyzję rządu w sprawie jego wdrażania.

   Merytoryczna wartość przedstawionej propozycji rozwiązania ważnego problemu społeczno-gospodarczego, jak i niektóre z zaprojektowanych rozwiązań prawno-finansowych stanowić będą jednak istotną inspirację w prowadzonych pracach rządu nad systemowymi rozwiązaniami w dziedzinie zabezpieczenia na wypadek katastrof, w tym nad tzw. pakietem ubezpieczeniowym.

   Minister

   Jerzy Widzyk

   Warszawa, dnia 30 czerwca 1998 r.