Debaty sejmoweSzosta Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie przyczyn asymetrii w stosunkach z Unią Europejską

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z upoważnieniem otrzymanym od prezesa Rady Ministrów pana prof. Jerzego Buzka niniejszym pozwalam sobie przekazać na ręce pana marszałka odpowiedź na interpelację pana posła Jerzego Jaskierni w sprawie przyczyn asymetrii w stosunkach Polski z Unią Europejską otrzymaną przy piśmie SJB 4401-519/99 z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

   Ad 1. Jakie są przyczyny tego, że asymetria na korzyść Polski w stosunkach ze Wspólnotami nie ma miejsca, a tendencja jest odwrotna?

   Ad 2. Czy tendencję tę można odwrócić?

   1. Układ Europejski, którego część dotycząca obrotów handlowych (tzw. Umowa przejściowa) weszła w życie 1 marca 1992 r., zakładał (art. 1), że jego celem jest m.in. ˝popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między stronami, w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Polsce...˝. Realizacja tych celów mogła być uznana za realistyczną ze względu na duży udział UE w polskim handlu zagranicznym (na początku lat dziewięćdziesiątych ok. 50%) oraz głęboką liberalizację obrotów w początkowym okresie transformacji systemowej (tj. od 1990 r.), która miała przyspieszyć zmiany strukturalne w gospodarce. To oznacza, że wzrost roli UE dokonał się jeszcze przed wejściem w życie Umowy przejściowej.

   2. Należy przy tym pamiętać, że po raz ostatni Polska odnotowała dodatnie saldo handlu z UE w 1990 r. W latach 1991-1995 dynamika eksportu była zbliżona do tempa wzrostu importu, stąd deficyt - choć się systematycznie pogłębiał - był stosunkowo niewielki w porównaniu ze skalą obrotów (przy ok. 70% wartości obrotów na kraje UE przypadało 45% deficytu). Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1996 r., gdy różnica między tempem wzrostu eksportu i importu wyniosła blisko 30 pkt. procentowych. W konsekwencji nadwyżka importu nad eksportem osiągnęła poziom 7,6 mld ecu, w 1997 r. wzrosła do 10,9 mld ecu, a w 1998 r. do 12 mld ecu. W I półroczu br. tempo wzrostu zarówno eksportu, jak i importu było niższe niż rok wcześniej odpowiednio o 0,1 i 4,8 pkt. procentowego, a ujemne saldo wyniosło ok. 4,3 mld euro.

   Trzeba podkreślić, że związek między liberalizacją handlu na podstawie Układu Europejskiego a zmianami w handlu między Polską a UE jest trudny do jednoznacznego wyodrębnienia ze względu na współzależności między różnymi zjawiskami gospodarczymi i wspólne oddziaływanie na handel RP-UE równocześnie procesów liberalizacji i procesów związanych z transformacją.

   3. Zasada asymetrii zagwarantowana w Układzie Europejskim (która obejmowała - poza towarami - przepływ kapitału i usług, w tym zakładanie przedsiębiorstw1),

   natomiast dla artykułów rolno-spożywczych stosowana asymetria podlegała nieco innym regułom) przyniosła z dniem 1 marca 1992 r. zniesienie ceł na ok. 46% polskiego eksportu przemysłowego (liczonego w cenach 1992 r.). Zasada ta miała ułatwić polskim eksporterom zwiększenie wywozu już w pierwszym okresie obowiązywania umowy, a jednocześnie dać 3-letni okres polskim producentom na przygotowanie się do wzmożonej penetracji rynku przez dostawców zagranicznych. Począwszy od 1996 r. cały polski eksport przemysłowy do UE (z wyjątkiem wyrobów tekstylnych i odzieżowych, dla których cła zostały zniesione od 1997 r., zaś kontyngenty ilościowe od 1998 r.) zaczął odbywać się na warunkach bezcłowych.2)

   Z kolei Polska rozpoczęła stopniowe obniżki ceł na wspólnotowe towary przemysłowe dopiero z początkiem 1995 r. - z wyjątkiem większości sprzętu inwestycyjnego i maszyn (zniesienie ceł od 1 marca 1992 r. na ok. 29% importu przemysłowego), co miało zachęcić polskie przedsiębiorstwa do szybkiej modernizacji i restrukturyzacji. Wprawdzie w 1992 r. nastąpił rzeczywiście istotny przyrost eksportu przemysłowego (o 25% w stosunku do roku poprzedniego), przy 4% wzroście importu przemysłowego z krajów UE, ale w 1993 r. tendencja ta uległa odwróceniu. Dynamika importu przewyższyła ponad dwukrotnie dynamikę eksportu, mimo iż w 1993 r. Polska nie wprowadziła żadnych posunięć liberalizacyjnych.3)

   Oznacza to, że problem nie leżał w formalnym stosowaniu zasady asymetrii, lecz w strukturalnym niedostosowaniu polskiego eksportu do popytu istniejącego na rynku wspólnotowym, a dane dotyczące obrotów handlu zagranicznego z tym ugrupowaniem potwierdzają jedynie niską konkurencyjność polskiego wywozu.

   4. Jeśli chodzi o swobodę przepływu kapitału i usług (w tym zakładanie przedsiębiorstw), to zasada asymetrii dotyczyła głównie zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Na mocy Układu Europejskiego państwa członkowskie zobowiązały się do natychmiastowego i bezwarunkowego przyznania podmiotom pochodzącym z Polski prawa do traktowania narodowego (tj. takiego jak własnych obywateli) w kwestii prowadzenia działalności gospodarczej na ich terytorium.

   Z kolei strona polska w okresie przejściowym miała stopniowo ułatwiać realizację działalności gospodarczej podmiotom pochodzącym z UE. Podmioty wspólnotowe działające - zgodnie z art. 44 Układu - w obszarze przemysłu przetwórczego i budownictwa (z wyłączeniem tych, które wymagały zezwolenia na mocy przepisów ustawy o działalności gospodarczej i prawa o spółkach z udziałem zagranicznym, a także objętych klauzulami ochronnymi art. 50 i 62) zostały objęte zasadą traktowania narodowego.

   W pierwszym etapie stowarzyszenia, tj. do 1 lutego 1999 r., Polska miała obowiązek wyeliminowania wszelkich różnic w traktowaniu podmiotów pochodzących z krajów Unii, tj. powinna znieść system koncesji i zezwoleń w ww. obszarach działalności gospodarczej. Z zasady traktowania narodowego całkowicie zostały wyłączone następujące dziedziny: nabywanie użytków rolnych i lasów oraz nabywanie zasobów naturalnych (załącznik XII e do Układu Europejskiego). Jednocześnie w załącznikach XII b, c i d określone zostały te dziedziny gospodarki, w których liberalizacja miała następować stopniowo (okres 5-letni obejmował dziedziny wymienione w załączniku XII b, a okres 10-letni - w załącznikach XII c i d). Powyższe ograniczenia nie wpłynęły hamująco na napływ inwestycji bezpośrednich do Polski, o czym świadczy skumulowana wartość tychże inwestycji, która od początku transformacji do płowy br. - wg danych PAIZ - przekroczyła 35 mld USD. Jeśli chodzi o polskie inwestycje w krajach UE, to można zaobserwować stopniowy wzrost ich wartości, choć skala tych inwestycji jest mała ze względu na mało rozwinięty polski rynek finansowy. Wg szacunków NBP wartość polskich inwestycji w krajach UE wyniosła ok. 260 mln USD do końca 1997 r., a rekordowym rokiem pod tym względem był rok 1995, kiedy na zakup akcji i udziałów wydano ok. 94 mln USD.

   Jeśli chodzi o swobodę handlu usługami (przy czym usługi transportowe zostały rozgraniczone z innymi usługami), to szczególne znaczenie mają przepisy Układu w dziedzinie zakładania przedsiębiorstw i przepływu personelu kluczowego. Funkcjonowanie Układu Europejskiego w tym zakresie nie przebiega w sposób satysfakcjonujący stronę polską ze względu na niekorzystną interpretację przepisów przez poszczególne kraje członkowskie (np. sąd niemiecki stwierdził, że Układ Europejski ma charakter jedynie klauzuli dobrej woli). Ze względu na stosunkowo mało precyzyjne zapisy Układu, jak i zawarte w nim klauzule ewolucyjne, w zasadzie do tej pory nie zostały zrealizowane postanowienia w odniesieniu do świadczenia usług. Ich realizacja zależy od woli politycznej obu stron Układu.

   5. Ocena skutków Umowy przejściowej i samego Układu Europejskiego dla handlu artykułami rolnymi jest o wiele trudniejsza ze względu na skomplikowany mechanizm ułatwień w dostępie do rynku UE, zdecydowanie mniejszy zakres otwarcia rynku (dominowały raczej zasady ochrony rynków wewnętrznych przed konkurencją z zagranicy) oraz inny niż w przypadku towarów przemysłowych kalendarz jego otwierania.

   W handlu między stronami obowiązywała zatem nadal zasada klauzuli najwyższego uprzywilejowania, a liberalizacja następowała na podstawie dołączonych do Układu ˝list wyjątków˝. Obejmowały one liberalizację handlu niektórymi artykułami rolno-spożywczymi w ciągu pierwszych pięciu lat obowiązywania Układu i nie prowadziły do strefy wolnego handlu artykułami rolno-spożywczymi. Liberalizację w tej dziedzinie można zatem określić jako niewielkie wzajemne otwarcie. Każda ze stron zastosowała przy tym odmienne instrumenty liberalizujące.

   Eksport polski do UE na zasadach preferencyjnych był często ograniczony do wysokości kontyngentów preferencyjnych; po przekroczeniu kontyngentu pobierano cło w pełnej wysokości. Polska natomiast nie wprowadziła instrumentu kontyngentów preferencyjnych. Od około 250 artykułów, na które Polska udzieliła preferencji było więc pobierane cło w obniżonej wysokości niezależnie od rozmiarów importu.

   Liberalizacja miała w założeniu uwzględniać zasadę asymetrii z korzyścią dla Polski, ale dokładne obliczenie rozmiarów liberalizacji było niemożliwe, ponieważ Polska nie ograniczała importu kontyngentami preferencyjnymi. Liberalizacja dokonana przez Polskę (załącznik XI) polegała na obniżce o 10 punktów procentowych ceł.4)

   na niektóre grupy artykułów rolno-spożywczych z dniem wejścia Układu w życie i następnie utrzymywania obniżonych ceł na niezmienionym poziomie. Wśród liberalizowanych produktów znajdowały się przede wszystkim artykuły rolno-spożywcze innych stref klimatycznych, niekonkurujące bezpośrednio z produkowanymi w Polsce. Z artykułów, które mogły konkurować bezpośrednio z produkowanymi w Polsce na liście, znajdowały się jogurty (wówczas jednak produkcja jogurtów była niewielka), niektóre sery oraz ciasta typu makaronowego. Lista więc została ułożona w ten sposób, aby importowane na zasadzie preferencyjnej produkty nie stwarzały zagrożenia dla produktów polskiego rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego. Równocześnie obniżono cła na produkty, które powinny uzupełniać polską dietę (owoce cytrusowe, winogrona, banany, oliwa z oliwek), a także na niektóre środki produkcji dla rolnictwa pochodzenia rolniczego (sadzonki, zwierzęta zarodowe, makuchy sojowe).

   Drugą grupą towarów, na które Polska udzieliła preferencji, były niektóre tzw. przetworzone artykuły rolne (załącznik III do protokołu 3). Polegały one na stopniowej ich redukcji od 1996 r. aż do całkowitej eliminacji z dniem 1 stycznia 1999 r. tzw. elementu nierolnego obciążenia.

   Ponadto Polska zobowiązała się w załączniku IX do zniesienia w ciągu pięciu lat zakazu importu alkoholu etylowego nieskażonego oraz kontyngentów importowych na alkohol etylowy nieskażony, skażony oraz niektóre wyroby alkoholowe - zakaz ten został zniesiony w 1997 r. Od 3 czerwca 1998 r. wyroby alkoholowe (z wyłączeniem wódek i spirytusu) pochodzące z UE objęte zostały stawkami celnymi KNU w ramach tzw. kontyngentu minimalnego dostępu do rynku, do którego Polska zobowiązała się w ramach WTO.5)

   Import z UE niektórych grup artykułów znajdujących się na polskich listach preferencyjnych osiągnął poważne rozmiary (banany, owoce cytrusowe, inne owoce, wina). Jednakże artykuły objęte preferencjami stanowiły niewielką część importu rolno-spożywczego z UE ogółem. Preferencje udzielone przez Polskę w Układzie nie miały więc istotnego wpływu na rozmiar ujemnego salda obrotów rolno-spożywczych z UE. Tymczasem to właśnie import rolno-spożywczy z UE wzrósł w ostatnich latach i jest podstawową przyczyną wysokiego ujemnego salda obrotów z tą grupą państw. Świadczą o tym dane zawarte w tabeli 1 (import został sprowadzony do porównywalności, gdyż do importu z państw UE 12 doliczono w latach 1990-1994 import z Austrii, Finlandii i Szwecji).

Lata Import rolno-spożywczy z UE Eksport rolno-spożywczy do UE Saldo

1990 494 1397 +903

1991 1519 1742 +223

1992 1099 1135 +36

1993 1096 976 -120

1994 1111 1065 -46

1995 1404 1336 -68

1996 1839 1309 -530

1997 2093 1374 -669

1998 2250 1440 -810

Źródło: Handel zagraniczny Polski i obliczenia własne.

   Równocześnie, wbrew przypuszczeniom, okazało się, że preferencje udzielone Polsce przez UE nie spowodowały zwiększenia polskiego eksportu rolno-spożywczego do państw UE. Jak wynika z danych polski eksport rolno-spożywczy był w tym okresie największy w roku 1991 (1,7 mld USD), a zatem przed wejściem w życie postanowień Układu Europejskiego. Natomiast wyraźny jego spadek nastąpił w latach 1992-1993.

   W Układzie Europejskim Polska uzyskała potwierdzenie uprzednio otrzymanych preferencji w handlu artykułami rolno-spożywczymi (w ramach Systemu Powszechnych Preferencji Celnych), a ponadto otrzymała nowe (zostały one opisane w Załącznikach VIII a, b i c, X a, b i c, a także w Załączniku I do Protokołu 3). Ułatwiały i ułatwiają one dostęp kilku ważnym grupom produktów stanowiącym tradycyjny eksport do państw UE, w tym przede wszystkim owocom jagodowym, koncentratowi soku jabłkowego, niektórym artykułom drobiarskim (gęsi) oraz przetworom mięsnym. Skala udzielonych preferencji wzrastała w ciągu minionych lat (wzrastała wielkość preferencyjnych kwot taryfowych oraz pogłębiała się obniżka ceł aż do osiągnięcia poziomu 20% stawki KNU).

   Niekorzystne tendencje w handlu rolno-spożywczym z UE wynikają z kilku przyczyn. Jedną z nich są wysokie rozmiary importu, co jednak nie wynika z udzielonych preferencji, lecz z popytu na artykuły rolno-spożywcze z państw UE. Natomiast stagnacja eksportu została spowodowana różnorodnymi przyczynami. Jedną z nich jest niewątpliwie wysoki poziom ochrony rynku wewnętrznego UE, około dwukrotnie wyższy niż poziom ochrony rynku polskiego. Jednakże równocześnie polscy rolnicy uznali, że niektórych produktów (owce) nie opłaca im się produkować na eksport. Stąd też systematycznie nie wykorzystywano kontyngentu eksportowego owiec, chociaż ceny uzyskiwane na rynku włoskim należą do najwyższych na świecie. Trzecią przyczyną jest wyraźne zbliżanie się cen na rynku polskim do cen na rynkach UE. Niektóre polskie produkty stają się więc niekonkurencyjne cenowo.

   Czwartą przyczyną jest niski poziom sanitarny w niektórych gałęziach przemysłu rolno-spożywczego (mleczarstwo), co doprowadziło do nieumieszczenia polskich mleczarni na liście zakładów uprawnionych do eksportu na rynki UE. Również obecnie na liście tej znajduje się zaledwie kilkanaście zakładów. Wreszcie UE nie uznaje Polski za obszar wolny od pomoru świń, co uniemożliwia eksport wieprzowiny do UE.

   Niektóre z wymienionych przyczyn mają charakter wewnętrzny (techniczne zacofanie niektórych gałęzi polskiego rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego, coraz mniejsza konkurencyjność polskich wyrobów). Jednakże równocześnie nie jest możliwe odwrócenie tej tendencji bez zdecydowanie łatwiejszego dostępu do rynku UE. Niestety, wszystkie próby podjęcia rozmów w tej sprawie kończyły się niepowodzeniem. Dopiero ostatnio podjęto negocjacje w tej sprawie, ale ze wstępnych rozmów wynika, że propozycja UE nie jest tak obiecująca, jak wynikało ze wstępnych zapowiedzi. Rezultaty rokowań w sprawie ˝podwójnej opcji zerowej˝ (zero subsydiów, zero ceł) mogą być niewielkie.

   Rozpoczynając rozmowy w sprawie liberalizacji handlu artykułami rolno-spożywczymi z UE należy mieć świadomość, że UE ma obecnie nadwyżki niemal wszystkich artykułów rolnych strefy klimatu umiarkowanego, a jednym z głównych celów polityki rolnej w latach 2000-2006 będzie stabilizacja lub ograniczanie produkcji wielu podstawowych artykułów rolnych. W tej sytuacji zmiana tendencji w handlu artykułami rolno-spożywczymi, przed objęciem Polski wszystkimi przepisami wspólnej polityki rolnej, wydaje się mało prawdopodobna.

   6. Reasumując, należy ocenić, że liberalizacja handlu wynikająca z Układu Europejskiego, niewątpliwie przyczyniła się do zdynamizowania obrotów, ale nie była najważniejszym czynnikiem kształtującym wielkość tych obrotów. W rzeczywistości zasada asymetrii okazała się niewystarczająca do zdynamizowania polskiego eksportu. Pewien wpływ na ten stan rzeczy miał również kalendarz otwierania rynku wspólnotowego: był on relatywnie najdłuższy dla tych polskich towarów, które miały przewagi komparatywne nad towarami z krajów UE i których udział w polskim wywozie był stosunkowo wysoki, a jednocześnie były relatywnie najmocniej chronione na rynku UE, nie tylko za pomocą ceł, ale także innych instrumentów handlowych. Na słabszy wzrost polskiego eksportu do Unii w pierwszym okresie obowiązywania Układu miało też wpływ stosunkowo słabe wykorzystanie ułatwień w dostępie do jej rynku w formie preferencyjnych kontyngentów. Wśród 102 grup przemysłowych towarów wrażliwych (bez tekstyliów i odzieży) w 1992 r. tylko w 57 przypadkach preferencyjne limity były wykorzystane, w 1993 r. - w 55 przypadkach tych limitów strona polska nie wykorzystała, a w 1994 r. - niewykorzystanie nastąpiło w 47 przypadkach. Do podstawowych przyczyn niewykorzystania limitów należałoby zaliczyć: niepełną informację wśród polskich eksporterów o istnieniu takich możliwości, skomplikowane i czasochłonne procedury z tym związane, konkurencję ze strony innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej posiadających zbliżoną strukturę towarową eksportu, a korzystających z tych samych udogodnień, co Polska. Od 1995 r. system preferencyjnych kontyngentów i plafonów dla towarów przemysłowych przestał praktycznie istnieć.

   Wysoki wzrost gospodarczy, jaki nastąpił po transformacji ustrojowej, sprzyjał dużemu zapotrzebowaniu na dobra inwestycyjne i zaopatrzeniowe z importu. Nie bez znaczenia był szybki przyrost inwestycji zagranicznych w Polsce, zaopatrujących się w dużej mierze w sprzęt inwestycyjny (a często i w surowce) w kraju macierzystym. Jednakże w dłuższym okresie część tego importu stwarzała i stwarza przesłanki modernizacji aparatu wytwórczego i poprawy konkurencyjności polskich towarów. Czynnikiem przyspieszającym wzrost importu Polski począwszy od 1995 r. był fakt, że w tym roku zbiegły się redukcje ceł importowych uzgodnionych w Układzie Europejskim z krajami EFTA (część z nich została członkami UE) oraz redukcje ceł wynikające z zakończenia Rundy Urugwajskiej i zobowiązań Polski w powstałej w tymże roku Światowej Organizacji Handlu. Jednocześnie występowała w tym okresie realna aprecjacja złotego powodująca pogorszenie atrakcyjności eksportu i wzrost opłacalności importu.

   Nie bez znaczenia dla oceny obrotów handlowych jest koniunktura gospodarcza u największych partnerów, jej osłabienie znajdowało odbicie w spadku zapotrzebowania także na polskie wyroby, bardzo podatne ze względu na swą strukturę na zmiany popytu. Nadal struktura polskiego eksportu - mimo pewnych postępujących i pozytywnych zmian - jest niekorzystna, co wynika z niższego niż u głównych partnerów handlowych poziomu technicznego przemysłu, ciągle bowiem występują bariery rozwoju produkcji i eksportu, wynikające ze słabej zdolności akumulacyjnej przedsiębiorstw, wysokich stóp procentowych, a także związanych z niskimi nakładami na rozwój nauki i techniki, a co za tym idzie małą innowacyjnością gospodarki, przy istniejącym ciągle jeszcze przestarzałym aparacie wytwórczym. Wpływ na rozwój wymiany ma również niski zakres działalności ubezpieczeniowej kontraktów eksportowych i niskie nakłady na aktywną promocję eksportu (w ramach dozwolonych instrumentów), w związku ze szczupłością środków finansowych w budżecie.

   Niekorzystne tendencje w obrotach handlowych z Unią Europejską będą mogły zostać przezwyciężone, ale ponieważ wiążą się one z koniecznością dalszych przekształceń strukturalnych w polskiej gospodarce oraz aktywniejszą polityką promocji polskiego eksportu (na co niezbędne są środki finansowe) przewiduje się, iż nastąpią w dłuższym okresie.

   Ad 3. Jak rzutuje ona na negocjacje w sprawie członkostwa Polski w Unii Europejskiej?

   1. Narastający deficyt w obrotach handlowych Polski z Unią Europejską do chwili obecnej nie stanowi przeszkody w prowadzeniu negocjacji akcesyjnych. Przedmiotem negocjacji jest Traktat Akcesyjny, który określa warunki przystąpienia Polski do Unii Europejskiej - w związku z tym istnienie i działanie zasady asymetrii w naszych stosunkach handlowych nie jest bezpośrednio tematem negocjacji.

   2. Istnienie asymetrii ma natomiast znaczenie w szerszym kontekście. Po pierwsze, jest to jeden z argumentów, który powinien być używany w debacie krajowej na rzecz szybkiego wstąpienia do Unii Europejskiej. Wejście do Unii otworzy bowiem polskiej gospodarce lepszy dostęp do rynków unijnych (w wielu przypadkach jest on obecnie ograniczony przez bariery o charakterze pozataryfowym), do tych instrumentów polityki strukturalnej i regionalnej, które służą restrukturyzacji czy zwiększaniu konkurencyjności przemysłu, do unijnych programów badawczych i rozwojowych ukierunkowanych na zwiększenie innowacyjności przemysłu, do programów wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw, wreszcie do mechanizmów dozwolonego wspierania eksportu (wspólna polityka rolna). W praktyce niemożliwe też będzie stosowanie przez Komisję Europejską instrumentów ochronnych, zwłaszcza postępowań antydumpingowych (zastąpione one zostaną regułami konkurencji), które obecnie w wielu przypadkach używane są przez przedsiębiorstwa unijne do zwalczania konkurencji przedsiębiorstw polskich. Ponadto Polska przejmie system ochrony rynku stosowany przez UE w stosunkach z krajami trzecimi.6)

   Członkostwo Polski w Unii powinno więc prowadzić do poprawy konkurencyjności polskiego przemysłu i zwiększenia jego możliwości eksportowych, a tym samym do redukcji nadwyżki Unii w obrotach handlowych.

   3. Po drugie, istnienie asymetrii w stosunkach handlowych jest jednym z argumentów podnoszonych przez stronę polską w negocjacjach w tych obszarach, w których Unia wyraża obawy do potencjalnego negatywnego wpływu członkostwa Polski na rynek pracy. Dotyczy to przede wszystkim swobody przepływu osób czy swobody świadczenia usług (oblicza się, że nadwyżka Unii w obrotach handlowych z Polską oznacza dla krajów członkowskich około 400 000 nowych miejsc pracy). Niemniej jednak rząd jest świadomy faktu, że ujemne saldo obrotów może nie być czynnikiem sprzyjającym procesowi negocjacji. Zdolność do sprostania siłom rynkowym i konkurencji jest bowiem jednym z istotnych warunków członkostwa w Unii Europejskiej, określonych przez Radę Europejską na szczycie w Kopenhadze w 1993 r.

   Ad 4. Czy Unia Europejska bierze pod uwagę skutki długotrwałego deficytu Polski w handlu zagranicznym z państwami UE i jak to rzutuje na politykę Unii Europejskiej?

   1. Polska na forum wszystkich instytucji działających w ramach Układu Europejskiego, tj. podczas posiedzeń podkomitetów ds. handlu i przemysłu oraz rolnego, Komitetu Stowarzyszenia i wreszcie Rady Stowarzyszenia, starała się zwrócić uwagę na pogarszające się saldo obrotów z Unią Europejską, w szczególności w obrotach artykułami rolno-spożywczymi. Reprezentanci organów wspólnotowych na ogół nie reagowali na nasze sygnały, uznając że jest to sytuacja przejściowa wynikająca z procesów transformacji i wzrostu inwestycji zagranicznych w Polsce, a zapisy Układu Europejskiego zapewniają szansę na pozytywne rozwiązania w tym względzie.

   2. Sytuacja nieco się zmieniła w momencie podjęcia decyzji w UE o rozpoczęciu negocjacji o członkostwo Polski w UE. W pierwszym tzw. Regular Report, sporządzonym przez Komisję Europejską w październiku 1998 r., znalazły się odniesienia do istniejącego deficytu w obrotach handlowych między Polską a Unią. Stwierdzono m.in., iż polskie dokonania eksportowe zwiększyły się do takiego rozmiaru, że rozszerzenie handlu oraz deficyt bilansu bieżącego będzie mógł być zahamowany w ciągu kilku najbliższych lat (Poland's export performance has improved to the extent that the widening of the trade and current account deficits could be curbed in the next few years). Oznaczałoby to, że narastający deficyt w ocenie ekspertów unijnych nie stanowił jeszcze zagrożenia. W tegorocznym raporcie, opublikowanym w październiku br., znalazło się stwierdzenie, iż deficyt ten musi być ściśle monitorowany i kontrolowany (the widening of trade and current account deficits needs to be closely minitored and controlled). Oznacza to, że obecnie Unia Europejska zaczyna dostrzegać problem jako istotny. Przykładem może być fakt, iż w ostatnim czasie z ust komisarza ds. rolnych F. Fischlera wyszła propozycja zwiększenia liberalizacji handlu artykułami rolno-spożywczymi w myśl zasady zastosowania tzw. podwójnego zera. Rozmowy w tej sprawie dopiero się zaczęły, trudno więc obecnie przesądzać o ich końcowym efekcie.

   Ad 5. Jak przedstawia się w praktyce problem asymetrii w odniesieniu do innych państw zabiegających o członkostwo w Unii Europejskiej?

   1. Układy Europejskie zawarte przez 10 krajów EŚW ze Wspólnotami Europejskimi przewidują utworzenie stref wolnego handlu towarami przemysłowymi. Z wyjątkiem Układu Europejskiego Estonii, w którym zrezygnowano z jakichkolwiek okresów przejściowych, w pozostałych układach znoszenie ograniczeń we wzajemnym handlu następuje stopniowo i asymetrycznie - strona wspólnotowa zobowiązała się do usunięcia barier importowych w krótszym okresie. Wszystkie Układy Europejskie zawierają także zapisy odnoszące się do związanego z wymianą handlową i inwestycjami swobodnego przepływu usług, kapitału oraz pracowników.

   2. Unia Europejska jest obecnie najważniejszym partnerem handlowym dziesięciu krajów EŚW kandydujących do członkostwa w UE. W latach 1993-1998 wzajemne obroty handlowe podwoiły się. Zgodnie ze zbiorczym raportem Komisji Europejskiej nt. postępów państw kandydujących do członkostwa w UE (Composite Paper), przyjętym 13 października br., obroty handlowe UE z 10 krajami EŚW, Turcją, Cyprem i Maltą osiągnęły w 1998 r. wartość 180 mld USD. We wszystkich krajach kandydujących oprócz Litwy i Bułgarii udział handlu z UE przekroczył 50% globalnych obrotów handlowych z zagranicą. Jednocześnie wszystkie kraje kandydujące odnotowały deficyt w wymianie handlowej z UE.

   Wg danych zamieszczonych w raporcie Komisji Europejskiej skumulowany deficyt 13 krajów kandydujących w wymianie handlowej UE wyniósł w 1998 r. 33 mld USD, z czego 35% przypadło na wymianę handlową UE z Polską, a 25% z Turcją. W wartościach bezwzględnych deficyt Polski w 1998 r. był największy wśród krajów EŚW, jednakże wskaźnik polskiego bilansu handlu zagranicznego w stosunku do PKB osiągnął na tle pozostałych państw kandydujących wartość przeciętną (4,5%). Zdecydowanie gorzej przedstawia się sytuacja np. Litwy, gdzie deficyt na rachunku bieżącym osiągnął w ubiegłym roku niepokojącą wielkość w odniesieniu do PKB (12,2%) oraz Łotwy (11,1%) i Estonii (8,7%).

   Zauważalny od początku lat dziewięćdziesiątych trend zacieśniania powiązań gospodarczych krajów EŚW z państwami UE umocnił się wyraźnie w ciągu ostatnich dwóch lat, przede wszystkim w wyniku kryzysu w Rosji. Zmiana kierunku integracji gospodarczej zmniejszyła negatywne skutki kryzysu w Rosji na gospodarki państw EŚW. Zarazem pogorszenie koniunktury w państwach UE automatycznie powoduje pogorszenie bilansu zewnętrznego krajów EŚW. Spadek popytu na rynkach międzynarodowych w 1998 r. przyczynił się do wzrostu deficytu na rachunku obrotów bieżących we wszystkich - z wyjątkiem Czech i Estonii - krajach EŚW.

   3. Ujemnego bilansu handlu zagranicznego nie należy jednakże wiązać z realizacją postanowień Układów Europejskich. Główną przyczyną znacznie wolniejszego wzrostu eksportu niż importu państw EŚW zarówno w handlu z UE, jak i z innymi partnerami zagranicznymi jest opóźnienie technologiczne ich gospodarek wymagające znacznego importu inwestycyjnego. Zauważalne pozytywne tendencje w strukturze produkcji i eksportu są nadal niewystarczające, aby zmienić sytuację we wzajemnym handlu.

   Istotny wpływ na wielkość deficytu w wymianie handlowej krajów EŚW z UE ma bilans handlu artykułami rolnymi. Realizacja Układów Europejskich jedynie nieznacznie przyczyniła się do liberalizacji handlu towarami rolnymi. Komisja Europejska zaproponowała w tegorocznym Composite Paper umożliwienie krajom EŚW szerszego dostępu do unijnych rynków zbytu na artykuły rolne. Komisja postuluje stopniową redukcję istniejących obecnie ograniczeń w handlu rolnym z uwzględnieniem zróżnicowanej struktury produkcji rolnej w poszczególnych krajach, szczególnie w kontekście reformy wspólnej polityki rolnej (część Agendy 2000) oraz zbliżających się negocjacji w ramach WTO. Zestawienie wyników handlu zagranicznego 10 krajów EŚW w 1998 r. obrazuje tabela 2.

Eksport w mld USD Udział eksportu do UE w % Import w mld USD Udział importu z UE w % Bilans handlu zagranicznego UE w mln USD Bilans handlu z UE w mln USD Bilans na rachunku bieżącym w % PKB

Bułgaria 4,3 49,7 4,63 45,0 -330 -207 1,8

Czechy 26,4 64,2 28,9 63,3 -2600 -1237 1,9

Estonia 2,69 55,1 3,81 60,1 -1115 -995 8,7

Litwa 4,21 38,0 4,21 50,2 -1504 -1037 12,2

Łotwa 2,04 56,6 3,17 55,3 -1129 -450 11,1

Polska 30,3 68,3 43,90 65,9 -13600 -12830 4,5

Rumunia 8,3 64,5 10,91 57,7 -2611 -2600 7,7

Słowacja 10,67 55,8 12,96 50,4 -2293 -333 10,5

Słowenia 8,06 65,5 8,98 69,4 -920 -1502 0,05

Węgry 23,00 72,9 25,7 64,1 -2700 -2446 4,9

Źródło: Eurostat comext (październik 1999 r.), Transition report EBOR (kwiecień 1999 r.)

   4. We wszystkich krajach EŚW utrzymuje się tendencja wzrostu poziomu inwestycji zagranicznych. W ub. roku w większości państw kandydujących do UE poziom inwestycji zagranicznych przekroczył 3% PKB, w Estonii i Litwie osiągnął odpowiednio 11% i 8,6%. W Polsce i Rumunii bezpośrednie inwestycje zagraniczne w 1998 r. przewyższyły dwukrotnie poziom z 1997 r. O ile Węgry, Czechy, Estonia i Łotwa wyprzedzają nas w wartości bezpośrednich inwestycji zagranicznych per capita, to Polska pozostaje liderem w regionie, jeżeli chodzi o skumulowaną wartość inwestycji zagranicznych.

   5. Należy zwrócić uwagę, iż w odniesieniu do Słowenii oraz państw bałtyckich trudna jest ocena wpływu zawartych układów europejskich na rozwój i strukturę wymiany handlowej pomiędzy tymi krajami i UE ze względu na ich zbyt krótki okres obowiązywania. Kraje bałtyckie podpisały układy europejskie w czerwcu 1995 r. (weszły w życie 1 lutego 1998 r.). Układ Europejski Słowenia - UE, zawarty w czerwcu 1996 r., obowiązuje od stycznia 1999 r. Układy o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi Bułgarii, Czech, Polski, Rumunii, Słowacji i Węgier weszły w życie w latach 1994-1995.

   6. Reasumując, problem asymetrii Układów Europejskich w odniesieniu do innych krajów kandydujących do członkostwa w UE wygląda bardzo podobnie jak w Polsce. Należy mieć nadzieję, że szybkie członkostwo krajów EŚW usprawni na tyle mechanizmy wzajemnych powiązań, że wpłyną one na szybsze wyrównywanie się istniejących jeszcze dysproporcji.

   Z wyrazami poważania

   Podsekretarz stanu

   Paweł Samecki

   Warszawa, dnia 25 października 1999 r.

   Przypisy:    1) Ich wyrazem, oprócz opóźnień w otwarciu polskiego rynku, są jednostronne klauzule ochronne na korzyść Polski (odpowiednio art. 28, 50 i 62 Układu Europejskiego).    2) Z wyjątkiem produktów, które podlegają cłom antydumpingowym. Obecnie są to: nawozy azotowe UAN, nieobrobiony cynk, rury bezszwowe z żelaza i stali niestopowej, palety drewniane, płyty pilśniowe, sznur i sznurek z propylenu, drut i liny stalowe.    3) Z początkiem 1999 r. Polska zniosła cła na wyroby przemysłowe pochodzące z UE (z wyjątkiem samochodów, dla których cła - zgodnie z Układem Europejskim - zostaną zniesione z początkiem 2002 r., benzyny i oleju napędowego - cła zostaną zniesione - zgodnie z klauzulą restrukturyzacyjną - z początkiem 2001 r., a także wyrobów hutniczych, gdzie cła zostaną zniesione z dniem 1 stycznia 2000 r. (na mocy klauzuli restrukturyzacyjnej).    4) Po Rundzie Urugwajskiej zamienionych na określony procent w stosunku do stawki KNU.    5) Stawka celna na whisky została dodatkowo zredukowana o 10 pkt. procentowych, tj. do 75%.    6) Np. w imporcie tekstyliów i odzieży jest on o wiele bardziej rozbudowany niż w przypadku Polski.