Debaty sejmoweSzosta Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie systemu orzecznictwa o niezdolności do pracy i niepełnosprawności

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pań posłanek Zofii Wilczyńskiej i Elżbiety Pieli-Mielczarek przekazaną przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2001 r. znak SPS-0202-6190/01 w sprawie systemu orzecznictwa o niezdolności do pracy i niepełnosprawności, uprzejmie wyjaśniam, co następuje:

   Zgodnie z art. 68 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, poz. 887 z późn. zm.) lekarz orzecznik ZUS orzeka dla potrzeb ustalenia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.

   Orzekanie o niezdolności do pracy do celów rentowych uregulowane jest ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU nr 162, poz. 1118, z późn. zm.). Jak wynika z art. 12 ww. ustawy, niezdolna do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Niezdolność do pracy może być całkowita lub częściowa. Całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Częściowo niezdolna do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. W przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji.

   Oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia:

   - daty powstania niezdolności do pracy,

   - trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy,

   - związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami,

   - niezdolności do samodzielnej egzystencji,

   - celowości przekwalifikowania zawodowego - dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS.

   Dokonując oceny stopnia i trwałości niezdolności do pracy oraz rokowań co do odzyskania zdolności do pracy, lekarz orzecznik ZUS bierze pod uwagę:

   - stopień naruszenia sprawności organizmu oraz możliwości przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji,

   - możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub podjęcia innej pracy oraz celowość przekwalifikowania zawodowego, biorąc pod uwagę rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne.

   Orzekanie o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, o niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, o związku śmierci pracownika lub rencisty z takim wypadkiem lub chorobą uregulowane jest ustawą z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (DzU nr 30, poz. 144 z późn. zm.).

   Postulat rozdzielenia orzecznictwa do celów rentowych oraz do celów pozarentowych został zrealizowany przepisami ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw i zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym (DzU z 1996 r., nr 100, poz. 461).

   W cytowanej wyżej ustawie fundamentalne znaczenie nadano uzależnieniu prawa do renty od utraty lub istotnego ograniczenia zdolności do pracy zarobkowej. Przyjęcie nowej definicji pojęcia niezdolności do pracy zarobkowej miało na celu umożliwienie uwolnienia systemu ubezpieczeń społecznych od konieczności przyznawania świadczeń ze względów socjalnych, na podstawie stwierdzonego inwalidztwa biologicznego.

   Intencją wprowadzonych zmian było, aby renty otrzymywali ubezpieczeni, którzy rzeczywiście utracili zdolność do osiągania dochodów z pracy i którym ta renta powinna zastąpić utracone zarobki. Celem nadrzędnym stało się przekształcenie dotychczasowego systemu rentowego w rzeczywiste ubezpieczenie ryzyka utraty zdolności do pracy zarobkowej.

   W związku z powyższym przyjęto:

   - zmianę zasad orzekania o inwalidztwie polegającą na uzależnieniu prawa do renty inwalidzkiej od istotnej utraty zdolności do pracy zarobkowej,

   - zasadę przyznawania renty wyłącznie w przypadkach orzeczenia:

   a) całkowitej niezdolności do pracy zarobkowej,

   b) częściowej niezdolności do pracy zarobkowej,

   - zasadę przyznawania renty szkoleniowej na okres 6 miesięcy osobom, które tracąc zdolność do pracy w dotychczasowym zawodzie zachowały zdolność do przekwalifikowania się do pracy w innym zawodzie,

   - oddzielenie orzecznictwa do celów rentowych od orzecznictwa przeprowadzanego dla innych celów.

   Od 1 stycznia 1999 r. zasady orzekania o niezdolności do pracy uprawniającej do renty są uregulowane w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU nr 162, poz. 1118, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy do celów rentowych (DzU nr 99, poz. 612).

   Reform aparatu orzeczniczego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w znacznym stopniu zawęziła zakres zadań lekarza orzecznika w stosunku do zadań wykonywanych przez komisje lekarskie ds. inwalidztwa i zatrudnienia działające przez 1 września 1997 r. Funkcje lekarza orzecznika świadomie ograniczono do wydawania orzeczeń w sprawach świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Spod kompetencji lekarza orzecznika ZUS wyłączono zaś orzecznictwo do celów pozarentowych, m.in. do celów zatrudnienia. Definicje pojęcia osoby niezdolnej do pracy i kryteria orzekania określone wymienioną ustawą mają służyć wyłącznie do celów ubezpieczenia społecznego.

   Jednoosobowe orzecznictwo do celów rentowych wprowadzono w celu zwiększenia odpowiedzialności za wydawane orzeczenia, jak również w celu łatwiejszej kontroli prawidłowości orzekania. Jakkolwiek lekarz orzecznik sam podejmuje decyzję, czy wnioskodawca jest niezdolny do pracy, to jednak przed wydaniem orzeczenia w tej sprawie może korzystać z opinii lekarzy konsultantów oraz zlecić wykonanie dodatkowych badań lub obserwację szpitalną. Orzeczenie lekarza orzecznika stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń uzależnionych od stwierdzenia niezdolności do pracy. Osoba kwestionująca decyzję organu rentowego wydaną na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika może dochodzić swoich roszczeń na drodze sądowej, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji.

   Zwierzchni nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje prezes zakładu poprzez służby medyczne zakładu. Nadzór ten obejmuje m.in. analizę i kontrolę prawidłowości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników, udzielanie wyjaśnień oraz prowadzenie szkoleń w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy.

   Reformie aparatu orzeczniczego ZUS towarzyszyło powołanie zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności, orzekających do celów: odpowiedniego zatrudnienia, uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby, korzystania z różnych form rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz dostępu do ulg i uprawnień przysługujących na podstawie odrębnych przepisów.

   Z dniem 1 stycznia 1997 r. nastąpiło całkowite rozdzielenie systemu orzekania o niezdolności do pracy dla celów rentowych od systemu orzekania dla celów pozarentowych, obejmującego orzekanie o stopniu niepełnosprawności, w ramach którego obowiązuje zasada dwuinstancyjności.

   Od dnia 1 września 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. pierwszą instancją orzekającą o stopniu niepełnosprawności był wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności usytuowany w strukturze wojewódzkiego urzędu pracy. W drugiej instancji, tj. jako instancja odwoławcza, orzekał Krajowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności usytuowany w strukturze Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej. Wymienione zespoły orzekające powołane zostały na mocy art. 2 i 2a ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym (DzU nr 1, poz. 461).

   Z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności stały się powiatowymi zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności i zostały przejęte przez właściwych starostów. Krajowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stał się wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności i został przejęty przez wojewodę mazowieckiego. Zespół ten jako druga instancja orzekająca obejmuje swoim działaniem obszar województwa mazowieckiego. Do czasu powołania wojewódzkich zespołów w innych województwach obejmował swoim działaniem również ich obszar.

   Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU nr 123, poz. 776, z późn. zm.) w orzekaniu o stopniu niepełnosprawności obowiązuje dwuinstancyjność.

   Powiatowe zespoły orzekają jako pierwsza instancja. Odwołania od orzeczeń wydawanych przez powiatowe zespoły rozpatrują wojewódzkie zespoły, które orzekają jako druga instancja. Od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami kolegialnymi. Skład i sposób działania powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności określa rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii (DzU nr 7, poz. 60).

   Zgodnie z § 25 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia powiatowy zespół oraz wojewódzki zespół orzeka co najmniej w trzyosobowych składach orzekających, zaś zgodnie z ust. 4 orzeczenie o umorzeniu postępowania wydaje przewodniczący zespołu i wyznaczony przez niego członek zespołu.

   Osoba zainteresowana, która chce być traktowana jako osoba niepełnosprawna i korzystać z ulg i uprawnień przysługujących na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU nr 123, poz. 776, z późn. zm.), może wystąpić z wnioskiem do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności o orzeczenie stopnia niepełnosprawności w okresie ważności posiadanego przez nią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów lub orzeczenia KRUS o stałej lub długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.

   Przepisy art. 5 i 62 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przewidujące traktowanie wskazanych wyżej orzeczeń na równi z orzeczeniami o odpowiednim stopniu niepełnosprawności, nie pozbawiają osoby zainteresowanej uprawnienia do orzekania jej stopnia niepełnosprawności na zasadach ogólnych, mających zastosowanie w przypadku osób orzekanych po raz pierwszy, nieposiadających orzeczenia wydanego dla celów rentowych.

   Powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, w przypadku posiadania przez osobę zainteresowaną orzeczenia wydanego dla celów rentowych, ustala jej stopień niepełnosprawności oraz pozostałe dane zawarte w orzeczeniu na podstawie jej bezpośredniego badania oraz na podstawie złożonej dokumentacji, przede wszystkim medycznej. Posiadane przez osobę zainteresowaną orzeczenia wydane dla celów rentowych powiatowy zespół może włączyć do materiału dowodowego, który podlega jego ocenie.

   O tym, czy orzeczony stopień niepełnosprawności będzie wyższy czy niższy niż stopień, który zostałby ustalony na podstawie zastosowania art. 5 i 62 ww. ustawy, decyduje jedynie aktualny stan zdrowia osoby zainteresowanej.

   Skład orzekający, ustalając stopień niepełnosprawności, kieruje się w omawianym przypadku definicją stopni niepełnosprwaności określoną w art. 4 powołanej ustawy oraz standardami postępowania i kryteriami orzekania zawartymi w wytycznych pełnomocnika rządu do spraw osób niepełnosprawnych (zeszyt nr 1-10).

   Reasumując, należy podkreślić, że w obecnie obowiązującym systemie prawnym orzeczenia wydane dla celów rentowych są wiążące przy ustalaniu przez zespół orzekający o stopniu niepełnosprawności stopnia niepełnosprawności jedynie w takim sensie, że jako element materiału dowodowego w sprawie podlegają ocenie zespołu orzekającego, podobnie jak pozostała złożona dokumentacja.

   Pragnę uprzejmie poinformować, że rządowy projekt zmian do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który jest obecnie przedmiotem prac Komisji Polityki Społecznej, nie zawiera przepisów wprowadzających zasadę równoważnego traktowania orzeczeń wydanych dla celów rentowych z orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności. Wynika to z potrzeby konsekwentnej realizacji zasady rozdzielenia dwóch systemów orzekania - dla celów rentowych i pozarentowych.

   Należy jednocześnie podkreślić, że dokumentacja, przede wszystkim medyczna, zebrana w ramach postępowania orzeczniczego dla celów rentowych może stanowić element materiału dowodowego w postępowaniu orzeczniczym dla celów pozarentowych.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Joanna Staręga-Piasek

   Warszawa, dnia 11 maja 2001 r.