Debaty sejmoweSzosta Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie potrzeby nowelizacji ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w zakresie przepisów dotyczących agencji i funduszy celowych

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Anny Górnej-Kubackiej, nr SPS-0202-644/02, w sprawie potrzeby nowelizacji ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w zakresie przepisów dotyczących agencji i funduszy celowych przekazuję uprzejmie następujące wyjaśnienia i informacje.

   Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego wymaga głębokiej nowelizacji, która obejmie nie tylko porządkowanie zapisów dotyczących agencji i funduszy celowych. Jedną z jej podstawowych słabości jest bowiem pozostawienie poza regulacjami całej strefy wspierania rozwoju regionalnego środkami pochodzącymi z programów pomocowych i funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. W ustawie nie uwzględniono wielu istotnych, wynikających stąd kwestii, jak:

   - odmienność trybu planowania i wydatkowania środków unijnych na rzecz rozwoju regionalnego od trybu prac nad budżetem państwa i budżetami samorządów wojewódzkich,

   - zasady refundacji, a nie antycypacji wydatkowania funduszy strukturalnych,

   - jasne określenie procedur finansowania, monitoringu i oceny programów.

   Ponadto niezwykle ważnym aspektem wymagającym istotnych zmian w omawianej ustawie jest doprowadzenie do jej zgodności z deklarowanym modelem Polski jako państwa zdecentralizowanego, lecz unitarnego. Istotą takiej koncepcji państwa jest zapewnienie samorządom terytorialnym szerszego dostępu do środków finansowych na działania rozwojowe, w tym także unijnych. Drastyczny niedobór środków finansowych powoduje, że samorząd województwa nie może spełniać zadań w zakresie polityki regionalnej wyznaczonych w ustawach ustrojowych.

   W świetle obowiązującej aktualnie ustawy jedynym w zasadzie instrumentem umożliwiającym otrzymanie zewnętrznego wsparcia finansowego samorządom terytorialnym na cele rozwojowe jest kontrakt wojewódzki. Kontrakty zawarte na lata 2001 i 2002 nie wprowadzają istotnych zmian w dotychczasowym wolumenie środków kierowanych do samorządów, a obejmują czasochłonne i kosztowne procedury. W strukturze środków przeznaczonych aktualnie na kontrakty wojewódzkie dominują środki przypisane do zadań wcześniej określonych imiennie. Są to np. inwestycje wieloletnie, których ujęcie w kontraktach zdeformowało strukturę rzeczową i spowodowało niespójność z rodzajami działań określonymi w Programie wsparcia na lata 2001 i 2002.

   Aby zakres regulacji objętych ustawą był zbliżony do potrzeb niezbędna jest głęboka decentralizacja finansów publicznych zmierzająca do zwiększenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie samorządu województwa. Z punktu widzenia zadań polityki rozwoju kraju decentralizacja finansów publicznych nie może ograniczyć się do zwiększenia środków na rozwój w gestii samorządów w wyniku przekazania dominującej części dotacji celowych z budżetu państwa na zadania zlecone przez administrację rządową do budżetów samorządów - poprzez nadanie tym zadaniom charakteru zadań własnych samorządów. Niezbędne jest sięgnięcie do znacznych zasobów finansowych w gestii agencji rządowych i funduszy celowych, których działalność zaledwie w kilku przypadkach podlega kontroli parlamentu. Należałoby zatem dokonać przesunięcia środków w ich dyspozycji, które są faktycznie przeznaczane na rozwój regionalny: w części do budżetów samorządów terytorialnych - na zwiększenie możliwości realizowania własnych zadań rozwojowych i montażu finansowego niezbędnego do finansowania projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej oraz w części do budżetu państwa - na wspieranie rozwoju regionalnego.

   Wprowadzenie do uchwalonej w 2000 r. ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego treści objętych art. 14 wydawało się trafne wobec braku dostosowania systemu finansów publicznych do celów reformy terytorialnej organizacji państwa, co powoduje, że kompetencje terytorialnych podmiotów polityki rozwojowej nie są dopełnione materialnymi środkami działania. Intencją art. 14 było zatem, oprócz dokonania ewidencji znacznych środków publicznych kierowanych na finansowanie działań rozwojowych w regionach (poza środkami zarządzanymi centralnie), wymuszenie na wymienionych w tym przepisie instytucjach dostosowywania priorytetów i instrumentów prowadzonych przez nie polityk do polityki regionalnej państwa i specyfiki potrzeb województw. W założeniu przeprowadzenie określonych w tym artykule uzgodnień na szczeblu rządowym i samorządów województw miało pozwolić, w aktualnej sytuacji prawnej w odniesieniu do finansów publicznych, bardziej efektywnie wykorzystywać dostępne w kraju środki na rozwój regionalny.

   Na szczeblu rządowym uzgodnień z organami zarządzającymi agencji i funduszy programów i planów ich działań, w tym planów finansowych oraz zasad i kryteriów rozdziału środków, dokonuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego - na podstawie uprawnień wynikających z art. 14 ust. 2 i 4a. Minister, prowadząc uzgodnienia w 2001 r., miał na uwadze lepsze dostosowanie działań tych instytucji do potrzeb regionalnych. Zwracał zatem organom zarządzającym agencji i funduszy uwagę również na ustawowy obowiązek konsultacji programów działań z samorządami województw, a jeśli nawet takie konsultacje zostały podjęte - na ich pogłębianie - zgodnie z wymaganiami ustawy.

   Na podstawie doświadczeń zdobytych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w trakcie omawianych uzgodnień można stwierdzić, że:

   1. Art. 14 ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego nie jest wystarczającym instrumentem oddziaływania na agencje i fundusze w kierunku dostosowywania gospodarowania środkami w ich dyspozycji do wspierania rozwoju regionalnego - zgodnie z polityką państwa i samorządów województw w tym zakresie. Instytucje te generalnie nie są przygotowane merytorycznie do wymaganego przez ustawę sposobu działania. Nie są również skłonne do pełnego ujawniania sposobów gospodarowania środkami i w wielu przypadkach unikają lub odmawiają udzielania informacji.

   2. Zakres delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego i wspomniane wyżej trudności w pozyskiwaniu pełnych informacji o sposobie gospodarowania środkami uniemożliwiły dokonanie szczegółowej ewidencji zasobów finansowych pozostających w gestii agencji i funduszy, przeznaczonych na rozwój regionalny. Tym niemniej środki te ocenia się jako znaczne, sięgające w przybliżeniu co najmniej kilkudziesięciu miliardów złotych, w których skład w 2001 r. wchodziło (zgodnie z ustawą budżetową) ponad 5 mld zł z dotacji budżetowych, co w porównaniu ze środkami budżetu państwa na wsparcie rozwoju regionalnego, określonymi w Programie Wsparcia na lata 2001-2002, pozostaje w istotnym kontraście.

   3. Większość środków, którymi dysponują agencje i fundusze pozostaje poza kontrolą parlamentu. Ustawowy obowiązek przedkładania parlamentowi rocznych sprawozdań z działalności ma niewiele z tych instytucji. Należą do nich Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Rynku Rolnego oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

   4. Uchwalona przez Sejm w dniu 25 stycznia 2002 r. ustawa o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw w sposób bardzo wybiórczy odnosi się do sprawy agencji rządowych i funduszy celowych. Z listy podmiotów objętych art. 14 ust. 2 i 4a ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego likwidacji ulegną:

   - Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad, która zostanie włączona do nowej instytucji pod nazwą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, nad którą nadzór ma sprawować minister właściwy do spraw transportu;

   - Agencja Techniki i Technologii, która zostanie przejęta przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, nad którą nadzór sprawuje minister właściwy do spraw gospodarki;

   -Agencja Prywatyzacji, która zostanie przejęta przez ministra właściwego do spraw skarbu państwa.

   Ponadto ustawa przewiduje likwidację Krajowego Urzędu Pracy, a gospodarowanie Funduszem Pracy i Funduszem Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przejmie minister właściwy do spraw pracy.

   Likwidacji ulegnie również Urząd Kultury Fizycznej i Sportu, co spowoduje przejęcie środka specjalnego, o którym mowa w art. 14 ust. 4a ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu.

   Ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 154, poz. 1800) wprowadziła zmiany organu nadzorującego w trzech agencjach, podporządkowując ministrowi obrony narodowej Agencję Mienia Wojskowego i Wojskową Agencję Mieszkaniową (dotychczas nadzór nad nimi sprawował minister właściwy do spraw skarbu państwa) oraz nadzór nad Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa przekazując ministrowi właściwemu do spraw skarbu państwa, odciążając z tej funkcji prezesa Rady Ministrów.

   Wszystkie te zmiany, z założenia, nie były ukierunkowane na poprawę możliwości zwiększenia puli środków na cele rozwoju regionalnego, zarówno na szczeblu centralnym jak i samorządowym, gdyż inny był cel tych regulacji.

   Podkreślić należy, że Rada Ministrów na posiedzeniu w dniu 5 listopada 2001 r. podjęła również decyzję o dalszych przekształceniach, które dotyczyłyby funduszy celowych. Zmiany te mają być wdrażane sukcesywnie w 2002 r.

   5. Mając na uwadze poszukiwanie możliwości finansowania polityki rozwoju regionalnego istotne wydaje się dokonanie podziału agencji i funduszy na:

   - instytucje o zadaniach uwarunkowanych terytorialnie,

   - instytucje o zadaniach realizowanych centralnie.

   Zmiany, których należałoby dokonać w agencjach i funduszach powinny dotyczyć przede wszystkim tych instytucji, które dysponują znacznymi środkami na cele odpowiadające kategoriom interwencji funduszy strukturalnych. Wygospodarowane środki w dominującej części powinny zasilić budżety samorządów terytorialnych, a w pozostałej części budżet centralny - z przeznaczeniem na dofinansowanie programów realizowanych w ramach środków UE.

   6. Niezbędna jest głęboka nowelizacja ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Zakłada się, że obejmie ona również rezygnację z zapisów art. 14 zobowiązującego agencje i fundusze celowe, wymienione w ustawie, do uzgodnień z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i konsultacji z samorządami województw programów i planów działań.

   Projekt nowelizacji ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego zostanie przygotowany z uwzględnieniem nowego sposobu podejścia do finansów publicznych - zmierzającego do umożliwienia korzystania przez Polskę z funduszy przedakcesyjnych oraz przygotowania do absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Będzie merytorycznie spójny ze zmianami dokonywanymi w ustawie o finansach publicznych i z przygotowywaną nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

   Z poważaniem

   Minister

   Jacek Piechota

   Warszawa, dnia 4 marca 2002 r.